Вопрос эксперту

О практике применения оборотных штрафов, о формах ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, а также о работе Федеральной Антимонопольной службы (ФАС) на рынке электрической энергии рассказывает Олеся Мильчакова, глава отдела электроэнергетики Федеральной Антимонопольной службы.

- Расскажите, пожалуйста, о практике применения антимонопольного законодательства в сфере электроэнергетики
- В августе 2009 г. вступил в силу второй антимонопольный пакет с изменениями в размере штрафных санкций, прежде всего для тех компаний, которые работают на монопродуктовых рынках. И в первую очередь это касается компаний, работающих в сфере электроэнергетики.
Общий размер штрафа, как вы знаете, составляет до 15% от размера выручки нарушителя. Что касается компаний, которые работают на монопродуктовых рынках, вторым пакетом было установлено, что в случае, если сумма выручка компании составляет более 75% от общей выручки компании, то размеры штрафных санкций значительно ниже – от 0,3% до 3% выручки.
Практика антимонопольных органов, в том числе по применению этой нормы второго антимонопольного пакета, показала, что размеры оборотных штрафов остаются высокими. В качестве примера больших штрафов можно привести штраф, наложенный на Мосэнергосбыт. Его размер составляет 880 млн руб.

- Как предлагается упорядочить практику применения оборотных штрафов?
- Практика применения оборотных штрафов привела ФАС к необходимости разграничить штрафные санкции за нарушение антимонопольного законодательства, которое привело к ограничению конкуренции, и штрафы за нарушения, которые привели лишь к ущемлению интересов отдельных потребителей.
Например, в прошлом году был наложен штраф на сетевую компанию в размере 45 млн руб. за отказ в технологическом присоединении дачного домика. Т.е. вполне правомерно возникает вопрос: насколько этот штраф соразмерен последствиям для состояния экономики в целом, к которым повлекли действия сетевой компании.
Поэтому в рамках третьего антимонопольного пакета, который будет внесен в Правительство в июле т.г., планируется установить фиксированные размеры штрафов за те нарушения, которые привели лишь к ущемлению интересов потребителей. Предполагается, что размеры штрафов будут от 1 до 5 млн руб. И в то же время будет сохранен оборотный штраф для тех нарушений, которые повлияли на состояние конкуренции.
Если смотреть статистические данные, то в 2009 г. по нарушениям статьи 10-й Закона о защите конкуренции – злоупотребление доминирующим положением, - было возбуждено и рассмотрено более 2500 дел о нарушении антимонопольного законодательства. Большинство из этих дел рассматривалось в связи с нарушениями на рынках электрической энергии, и большая их часть касалась ущемления прав отдельных потребителей.
Я хочу обратить ваше внимание, что это вовсе не означает, что ФАС устанавливает какой-то «штрафной билет» или плату за то, что субъекты электроэнергетики отказывают в заключение договора на снабжение или технологическое присоединение.

- Какие еще меры, кроме штрафа, применяет ФАС по отношению к нарушителям антимонопольного законодательства?
- Мы будем активно применять норму, которая была также внесены вторым антимонопольным пакетом и предусматривает ответственность за нарушение антимонопольного законодательства в виде дисквалификации должностных лиц. Дисквалификация – это лишение права занимать определенные должности на срок до трех лет. В прошлом и в 2010 г. ФАС еще не применяла такую меру ответственности. Дисквалификация накладывается постановлением суда, но все постановления и документы составляются антимонопольными органами.
Мы будем предлагать суду применять подобную меру ответственности к должностным лицам в том случае, если компания и должностное лицо, определяющее действия компании, систематически нарушают антимонопольное законодательство, не исполняют предписания ФАС и препятствует нормальным условиям функционирования всех субъектов рынка электрической энергии.
Помимо оборотных штрафов, ФАС и ее территориальные органы активно используют практику выдачи предписаний хозяйствующим субъектам, которые нарушили законодательство о перечислении в федеральный бюджет незаконно полученного дохода. Так, например, по последним делам по манипулированию ценами на оптовом рынке электроэнергии и мощности в отношении «Бийскэнерго» было выдано предписание о перечислении в доход федерального бюджета суммы в размере около 118 млн руб. По самому последнему делу, которое было рассмотрено в отношении «Татэнерго» и генерирующей компании, было выдано предписание о перечисление в доход федерального бюджета суммы около 148 млн руб.
По манипулированию ценами на оптовом рынке электроэнергии ФАС было рассмотрено уже три дела. Сейчас возбуждено четвертое дело в отношении РУСАЛа. Первое рассмотрение состоится в конце июня.

- Одновременно с принятием второго антимонопольного пакета были внесены изменения в Кодекс об административных правонарушениях и в Уголовный кодекс.
- Со вступлением в силу Второго антимонопольного пакета, антимонопольные органы стали реализовывать практику привлечения к административной ответственности за одно нарушение одновременно и юридическое лицо, и должностное лицо компании. Мы ссылаемся в своей практике на статью 2.3 КоАП, которая гласит, что привлечение к административной ответственности юридического лица не освобождает от ответственности должностное лицо, которое дало указание об определенном поведении юридического лица.
Вторым антимонопольным пакетом также были внесены изменения в статью 178 УК РФ, которая устанавливает уголовную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства. Что касается практики применения этой статьи, мы очень плотно работаем с правоохранительными органами, вырабатываем общую линию поведения. До настоящего времени мы еще не передали материалы ни по одному делу в правоохранительные органы в целях возбуждения дела по статье 178 УК РФ. Она предусматривает, в том числе, лишение свободы на срок до 7 лет, но это в тяжких случаях при совершении насилия или его угрозе.
В рамках Третьего антимонопольного пакета предусматривается совершенствование статьи 178 УК РФ в части ее либерализации, т.е. будут выведены из под действия УК нарушения, совершенные путем согласованных действий. Т.е. картельные сговоры и соглашения повлекут уголовную ответственность, а для «согласованных действий», видимо, останется только административная ответственность.

- Существует еще одна проблема, с которой антимонопольным органам приходится сталкиваться на рынке электроэнергии – это манипулирование ценами.
- ФАС уделяет значительное внимание контролю над ценами. Наша задача пресекать манипулирование ценами на розничных рынках электроэнергии. Территориальными органами ФАС рассмотрено несколько таких дел и виновные лица привлечены к административной ответственности.
Что касается манипулирования ценами, то для нас контроль этих процессов становится приоритетной задачей. Сейчас разрабатывается целый пакет документов, которые будут обеспечивать контроль, и в ближайшее время они будут подписаны.
Сейчас разрабатываются методические рекомендации для субъектов оптовых и розничных рынков по недопущению манипулированию ценами. Предполагается создать некую формулу цены и подачи ценовой заявки, указав, какие затраты в нее можно включать.

- Как антимонопольные органы контролируют исполнение действующего законодательства?
- Что касается практики применения антимонопольного законодательства, хочу обратить ваше внимание, что вторым антимонопольным пакетом были существенно расширены полномочия антимонопольных органов при проведении проверок. Сотрудники антимонопольных органов могут приходить в организации при предъявлении служебного удостоверения и приказа о проведении проверки, осматривать помещения, документы хозяйствующего субъекта, снимать копии в необходимых количествах. Снимать всю информацию с компьютеров, в том числе с применением устройств, которые позволяют копировать информацию, содержащуюся в удаленном доступе.
Что касается проверок, то хочу сообщить, что 10 мая этого года был опубликован новый приказ ФАС «Об утверждении административного регламента порядка проведения проверок и консультаций». Можно с ним ознакомиться и быть готовыми, когда к вам придет антимонопольная служба.
При проведении проверок мы руководствуемся законами, которые защищают хозяйствующих субъектов от необоснованных, в том числе в части периодичности проведения, проверок. План проверок на 2010 г. утвержден, согласован с Прокуратурой и опубликован на нашем сайте (31 мая 2010 г. была запущена новая версия сайта ФАС).

- Какие изменения были внесены в последнее время в антимонопольное законодательство?
- Хочу обратить внимание на изменение принципов исчисления срока давности для привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Вторым антимонопольным пакетом были внесены изменения в статьи 4 и 5 КоАПа, которые устанавливают, что Постановления о привлечении к административной ответственности за нарушения антимонопольного закона может быть вынесено не позднее одного года со дня установления факта нарушения антимонопольного законодательства.
Мы в этой части считаем, что лучше мы подольше будем проводить расследование, исследовать все обстоятельства дела, чтобы уложится в сроки, которые установлены для рассмотрения дел. И потом уже обосновано привлечь должностное лицо к административной ответственности.
Помимо этого хотела бы обратить особое внимание, что вторым антимонопольным пакетом была установлена административная ответственность за нарушение стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничного рынков электроэнергии. Полномочия по привлечению к административной ответственности находятся исключительно в антимонопольных органах, и в 2010 г. антимонопольная служба развернула довольно широкую деятельность по проверке субъектов оптово-розничных рынков электрической энергии на предмет соблюдения стандартов раскрытия информации. При осуществлении этой деятельности мы стали использовать новые процессуальные полномочия, которые нам предоставлены Вторым антимонопольным пакетом.

- Независимые сбытовые компании имеют возможность устанавливать индивидуальные условия поставки электроэнергии каждому конкретному потребителя. А гарантирующий поставщик вынужден в отношении всех потребителей, и крупных и малых, руководствоваться одними и теми же правилами. Не кажется ли вам, что здесь законодательство о конкуренции не формально, но нарушается, потому что гарантирующий поставщик в отношении крупного потребителя оказывается менее конкурентоспособным по сравнению с независимыми сбытовыми компаниями, поскольку вынужден придерживаться для крупного потребителя тех же правил, что и для мелкого?
- Эта проблема обсуждалась неоднократно в ФАС. В настоящее время позиция заключается в следующем: у гарантирующих поставщиков электроэнергии особый статус по сравнению с другими энергосбытовыми компаниями. И цель развития конкуренции на рынке купли-продажи электрической энергии как раз и заключалась в том, чтобы предоставить какие-то условия для ее развития, чтобы энергосбытовые компании, которые хотят выйти на рынок, могли предлагать другие условия, может быть, более выгодные, чем другие поставщики.
Вы знаете, что сейчас активно обсуждается новая модель розничных рынков электрической энергии и ФАС выступает с инициативой, чтобы были созданы равные конкурентные условия как для гарантирующих поставщиков, так и для независимых энергосбытовых компаний. Потому что в настоящее время нередки случаи, когда гарантирующие поставщики вынуждены нести на себе социальную нагрузку, и все крупные потребители, соблюдающие платежную дисциплину, уходят к независимым сбытовым компаниям. Поэтому мы хотим каким-то образом решить эту проблему в рамках новой модели розничных рынков.

- Какие из нарушений антимонопольного законодательства на рынке электроэнергетики наиболее характерны для сегодняшнего дня?
- Характерно злоупотребление ценами, как на оптовом, так и на розничном рынке, нарушение порядка трансляции цены, особенно на рознице. Характерным или стабильным нарушением являются действия гарантирующего поставщика по недопущению независимых энергосбытовых компаний на рынки электрической энергии. Кроме того, очень распространены нарушения со стороны гарантирующих поставщиков, которые препятствуют потребителям заключать договоры на услуги по передаче электрической энергии и технологическое присоединение. Что касается технологического присоединения, то Правительством были приняты меры, направленные на упрощение доступа к электрическим сетям субъектам малого и среднего предпринимательства. Сетевые компании рапортуют на высоком уровне, что соблюдается упрощенный порядок, но практика дел, рассматриваемых антимонопольными органами, подчас показывает обратное.

Геннадий Шляхов, EnergyLand.info